Retenciones agropecuarias: del origen y conflictos históricos al giro libertario de 2025
La decisión del presidente Milei de reducir las retenciones al agro no solo marca un giro histórico hacia la libertad económica, sino que desmonta décadas de saqueo institucionalizado sobre el campo argentino. Desde el IAPI peronista hasta la 125 de Cristina Kirchner, el Estado convirtió al productor en enemigo. Esta nota recorre el origen, la evolución y el impacto de un impuesto que frenó el desarrollo del país más productivo del mundo.
El presidente argentino Javier Milei anunció una reducción “permanente” de los derechos de exportación (retenciones) para el sector agropecuario, cumpliendo una de sus promesas clave y marcando un cambio drástico respecto de las políticas previas. El anuncio se realizó el último fin de semana durante la inauguración de la Exposición Rural de Palermo, donde Milei fue ovacionado por los productores al confirmar la baja inmediata de retenciones para varios productos del campo. La medida abarca a los principales granos, la carne y otras exportaciones agrícolas, con nuevas alícuotas más bajas que regirán en forma definitiva. Según explicó el Gobierno, esta decisión busca aliviar la carga tributaria que durante décadas pesó sobre “el sector más pujante del país”, impulsando la producción sin comprometer el equilibrio fiscal gracias al reciente superávit de las cuentas públicas.
Concretamente, la alícuota para la soja se redujo del 33% al 26%, y la de sus subproductos (harina y aceite de soja) del 31% al 24,5%. En el caso del maíz y el sorgo, la tasa baja del 12% al 9,5%, mientras que el girasol pasa de tributar 7,5% a 5,5%. Por su parte, los derechos de exportación para las carnes bovina y aviar se recortan de 6,75% a 5%. (Cabe recordar que el trigo y la cebada ya habían sido reducidos del 12% al 9,5% a inicios de año, y ahora ese alivio temporal se hará permanente). Milei enfatizó que estas nuevas alícuotas “no tendrán vuelta atrás mientras yo esté en el gobierno”, calificando a las retenciones como “nefastas y siniestras” y afirmando que eliminarlas se ha vuelto “una obsesión” de su gestión. El mandatario sostuvo que el objetivo es “dar impulso al campo, fuertemente castigado por estos impuestos en los últimos 20 años”, de modo que “la rentabilidad del sector privado se quede en el sector privado en lugar de ser extirpada por el maldito Estado”. Las organizaciones rurales (Sociedad Rural, Coninagro, CRA, Bolsa de Comercio, etc.) celebraron la medida, aunque los productores más exigentes advierten que “los números siguen en rojo” y mantienen el reclamo de una eliminación total de las retenciones en el futuro.
Orígenes de las retenciones agropecuarias en Argentina
Juan Domingo Perón fue el primero en aplicar retenciones al agro, aunque de manera implícita, no existían las retenciones a las exportaciones agrícolas en el formato actual, es decir, como un impuesto ad valorem (porcentaje fijo sobre el valor exportado). Sin embargo, el Estado capturaba una porción muy significativa de la renta agropecuaria mediante mecanismos indirectos, como el control de precios y el monopolio estatal de comercio exterior, principalmente a través del IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio).
¿Cómo funcionaba?
- Precios máximos y tipo de cambio oficial: Se fijaban precios internos a los productos del agro muy por debajo de los precios internacionales.
- IAPI: El Estado compraba los productos agropecuarios a los productores a precios bajos y luego los vendía en el exterior a precios de mercado, quedándose con la diferencia.
Aunque no había un «porcentaje de retención» legal, el efecto económico era similar o incluso más gravoso. Diversos estudios estiman que la tasa implícita de extracción al agro mediante este sistema rondaba entre el 30% y el 50% según el producto y el año.
Según el economista Roberto Cortés Conde y estudios históricos del INDEC y de Ezequiel Gallo:
No se trataba de un impuesto visible, sino de una transferencia obligatoria de valor a través del Estado.
En algunos años, el trigo y el maíz eran comprados al 50% de su valor internacional, con lo cual el IAPI se quedaba con el resto.
Para la carne, la tasa de extracción rondaba el 40%.
Hacia 1955, la dictadura de la Revolución Libertadora impuso retenciones transitorias de hasta 25%, incluyendo a productos agrícolas tradicionales, para luego modificarlas en años siguientes. Durante los años ’60 las tasas se mantuvieron relativamente bajas (ej.: en 1965 rondaban 13% para trigo, 6,5% para maíz), pero en 1975 el gobierno de Isabel Perón llegó a elevarlas hasta un 50% en medio de una crisis económica. La última dictadura militar primero las redujo (a 5-6%), aunque hacia 1982 volvió a incrementarlas sustancialmente, nivel que se mantuvo al regresar la democracia en 1983.
En los años ’80, bajo el gobierno de Raúl Alfonsín, las retenciones continuaron como herramienta fiscal en un contexto de alta inflación, con ajustes frecuentes. El pico de ese período se dio en 1989, durante la hiperinflación que precipitó la salida de Alfonsín: la soja llegó a tributar más del 40% y el trigo un 30%, niveles récord históricos.
Sin embargo, a partir de 1991 se produjo un giro radical. El nuevo ministro de Economía, Domingo Cavallo (bajo la presidencia de Carlos Menem), eliminó la mayoría de las retenciones para promover un modelo agroexportador liberal. Desde ese año se redujeron a 0% las alícuotas de trigo, maíz, girasol, carne y otros productos, manteniéndose apenas un simbólico 3,5% para la soja (y girasol en bruto). Esta eliminación de impuestos a la exportación, sumada a la estabilidad cambiaria de la convertibilidad, generó un notable boom productivo: entre 1992 y 1999 la exportación de productos primarios creció de 3.500 a 5.145 millones de dólares, y la de manufacturas agroindustriales de 4.829 a 8.192 millones. Hacia fines de los ’90 la producción de granos se había duplicado en comparación con la década anterior. La relación entre el campo y el Estado durante los años ’90 fue relativamente armoniosa en términos tributarios, ya que la virtual ausencia de retenciones era un viejo anhelo del sector agropecuario.
El retorno del impuesto: crisis de 2001 y reinstauración en 2002
La grave crisis económica de 2001–2002 marcó el fin de la convertibilidad y un abrupto cambio de escenario. Con la devaluación del peso a inicios de 2002, el gobierno interino de Eduardo Duhalde enfrentó una emergencia fiscal y social. En marzo de 2002, el ministro Jorge Remes Lenicov —con apoyo del FMI— propuso restablecer las retenciones agroexportadoras para aumentar la recaudación y financiar planes sociales para desocupados. Duhalde inicialmente dudaba por el posible efecto recesivo, pero finalmente accedió y el 4 de marzo de 2002 decretó el regreso de los derechos de exportación, por primera vez desde 1991. Se establecieron excepciones para economías regionales y bienes de mayor valor agregado (miel, limones, manufacturas), pero los granos y oleaginosas pasaron a pagar un 20% en promedio. En particular, la soja y el girasol quedaron con retenciones del 23,5%, mientras el trigo y el maíz tributarían 20%. Estas alícuotas fijas buscaban capturar parte de la renta extraordinaria generada por la devaluación, a la vez que moderar la suba de precios internos de los alimentos al encarecer las exportaciones.
El restablecimiento de retenciones en 2002 fue aceptado a regañadientes por el campo dadas las circunstancias de colapso económico, pero reintrodujo una fuente de tensión latente en la relación entre el sector agropecuario y el Estado. En los años siguientes, Argentina experimentó una rápida recuperación impulsada en buena medida por el agro: los precios internacionales de commodities agrícolas comenzaron a subir y la producción nacional, especialmente de soja, se expandió. En este contexto, el gobierno de Néstor Kirchner (2003–2007) mantuvo las retenciones como pilar de su política económica, incluso incrementándolas gradualmente para canalizar recursos hacia el Estado. Las tasas fijadas en 2002 permanecieron inalteradas hasta 2006, pero hacia 2007 Kirchner dispuso aumentos significativos: la retención a la soja saltó al 35%, la del trigo al 28% y la del maíz al 25%, acompañando la escalada de precios internacionales de esos granos. Ese mismo año, también se elevó la retención al girasol a niveles similares y se impusieron derechos del 45% a las exportaciones de petróleo ante el barril a 100 dólares.
El conflicto de la Resolución 125 (2008) y la era kirchnerista
A fines de 2007 asumió la presidencia Cristina Fernández de Kirchner, continuando el modelo de su esposo en cuanto al rol del Estado en el agro. En marzo de 2008, con los precios de la soja alcanzando récords, el joven ministro Martín Lousteau anunció la polémica Resolución 125. Esta medida establecía un sistema de retenciones móviles: en lugar de una tasa fija, las alícuotas subirían o bajarían automáticamente en función de la cotización internacional. Para la soja, en la práctica implicaba un fuerte aumento impositivo, llevándolo de 35% a alrededor de 42–45% si el precio superaba ciertos umbrales. El objetivo oficial era capturar para el fisco una mayor renta extraordinaria y desacoplar los precios internos de la soja y sus derivados, evitando que la suba internacional encareciera alimentos locales. Sin embargo, el campo interpretó la 125 como un golpe desproporcionado a su rentabilidad y reaccionó con una protesta histórica.
La resolución 125 desató un conflicto político y social de gran magnitud. Las cuatro entidades agropecuarias (Sociedad Rural, Federación Agraria, CRA y Coninagro) conformaron un frente común y lanzaron un paro agropecuario patronal que se extendió 129 días, con cese de comercialización, cortes de ruta en el interior y multitudinarias manifestaciones de productores apoyados por amplios sectores de la sociedad. El país vivió meses de tensión, desabastecimiento intermitente en las ciudades y un encendido debate mediático entre el Gobierno (que tildaba a los ruralistas de “golpistas” u “oligarcas”) y el sector agropecuario (que denunciaba al Gobierno por “confiscar” la producción del interior). El enfrentamiento incluso tuvo su réplica en cacerolazos urbanos a favor y en contra. Políticamente, el oficialismo intentó sostener la medida: envió el tema al Congreso, donde el proyecto de ley de retenciones móviles obtuvo media sanción en Diputados. Pero en la madrugada del 17 de julio de 2008, el Senado quedó empatado en votos y el entonces vicepresidente Julio Cobos –perteneciente al mismo espacio gobernante– emitió su “voto no positivo” desempate, rechazando la 125. Fue un desenlace dramático: tras la derrota legislativa, el Gobierno dio marcha atrás y dejó sin efecto la resolución al día siguiente.
Cambios bajo Macri (2015–2019): alivio y vuelta atrás
Tras 12 años de kirchnerismo, la llegada al poder de Mauricio Macri (alianza Cambiemos) en diciembre de 2015 trajo un viraje pro-mercado en la política hacia el agro. Macri asumió con un fuerte respaldo de las zonas rurales, capitalizando el rechazo a las retenciones. En su primera semana de gobierno, emitió el Decreto 133/2015 eliminando inmediatamente las retenciones para el trigo, el maíz, el girasol, la carne y la mayoría de los productos regionales. Solo se mantuvo la de la soja, pero reducida del 35% al 30%, con la promesa de bajarla gradualmente 5 puntos más en el corto plazo. Este alivio impositivo generó entusiasmo en el campo: las señales de precio mejoraron y en la campaña siguiente aumentó la siembra de trigo y maíz, revirtiendo años de caída. Desde enero de 2018, el gobierno inició efectivamente la reducción escalonada de la retención sojera a razón de 0,5 puntos porcentuales por mes, de modo que para agosto de 2018 la soja había bajado hasta 26%. La relación Estado-campo durante estos primeros años de Cambiemos fue de cooperación y optimismo; el propio Macri solía presentarse en actos rurales diciendo “ustedes son el motor de la Argentina”, en marcado contraste con la retórica confrontativa de su predecesora.
Sin embargo, las dificultades macroeconómicas pusieron un freno al idilio. En 2018 Argentina sufrió una crisis cambiaria y fiscal que llevó al gobierno a buscar auxilio del FMI. En ese contexto, el equipo económico de Macri tomó la decisión impopular de reinstaurar temporalmente retenciones generalizadas para recomponer ingresos. En septiembre de 2018, se estableció un nuevo esquema: para todas las exportaciones primarias (incluyendo granos) se cobraría 12% ad valorem o $4 por cada dólar exportado, lo que fuera menor; y para exportaciones con valor agregado, 12% o $3 por dólar. En la práctica, con el dólar a ~40 pesos, el derecho fijo de $4 equivalía aproximadamente a un 10% adicional, de modo que la soja quedó tributando cerca del 28-30% efectivo (18% + 10/12%). Trigo, maíz y girasol, que habían estado en 0%, pasaron a pagar alrededor de 10–12% según la cotización. Macri presentó la medida como un mal necesario y transitorio hasta sanear las cuentas públicas, con vigencia anunciada hasta 2020. No obstante, significó un traspié político: el campo, si bien en su mayoría mantuvo su apoyo a Cambiemos, sintió la desilusión de ver restablecido el impuesto que creían superado.
El regreso del esquema alto con Alberto Fernández (2019–2023)
El cambio de gobierno en diciembre de 2019 volvió a inclinar la balanza de las políticas agrarias. El peronista Alberto Fernández asumió en medio de otra crisis económica y rápidamente restauró el esquema tradicional de retenciones elevadas, alineado con el sector kirchnerista de su coalición. A pocos días de asumir, mediante el Decreto 37/2019 y la Ley 27.541, Fernández eliminó el tope fijo en pesos que Macri había impuesto y regresó a porcentajes fijos ad valorem. Las alícuotas quedaron establecidas en 30% para la soja, 12% para trigo, maíz y girasol, 9% para carne vacuna, y 5% para servicios exportables. Poco después, en marzo de 2020, el nuevo gobierno obtuvo una ley habilitante para subir la soja al máximo legal de 33% (lo aplicó efectivamente solo a los grandes productores, manteniendo 30% para pequeñas exportaciones). En simultáneo redujo las retenciones al girasol del 12% al 7% para fomentar esa cadena. También implementó reducciones temporarias para incentivar la venta de soja retenida: por ejemplo, en octubre de 2020 bajó la soja de 33% a 30% por un mes, para luego incrementarla gradualmente de nuevo a 33% en enero de 2021. En la práctica, durante todo el mandato de Alberto Fernández la soja quedó en 33% (valor más alto desde 2008), y trigo/maíz en 12%, sin variaciones posteriores de consideración. Además, su gobierno recurrió a otras intervenciones polémicas, como cupos y prohibiciones temporales a la exportación de carne vacuna en 2021 para intentar frenar la inflación interna, medidas que también tensionaron el vínculo con el agro.
Impacto y el giro libertario actual
A lo largo de cuatro décadas de vaivenes, las retenciones han demostrado ser mucho más que un impuesto: han moldeado la economía argentina y han sido motivo de alianzas y rupturas políticas profundas. Cada etapa dejó su huella: en los ’90 fueron sinónimo de apertura y bonanza exportadora, a costa de una menor recaudación estatal; en los 2000 se convirtieron en bastión del modelo kirchnerista, financiando el gasto social pero enfrentando al Gobierno con el “interior” productivo; durante la etapa Macri simbolizaron la reconciliación del Estado con el campo, aunque efímera, ya que la realidad fiscal forzó a dar marcha atrás; y con Alberto Fernández retornaron como instrumento ortodoxo de política económica, reavivando viejos resquemores.
En términos económicos, su impacto ha sido dual. Por un lado, las retenciones otorgaron al fisco alrededor de US$130.000 millones desde 2002, convirtiéndose en un recurso clave para el Estado central (que, cabe destacar, no coparticipa estos ingresos con las provincias, factor de tensión federal). También ayudaron a desacoplar precios internos de alimentos en épocas de suba internacional, al restarle incentivo a la exportación. Pero, por otro lado, numerosos estudios señalan que han distorsionado las decisiones productivas: desalentaron cultivos como trigo o maíz en ciertos momentos, restaron rentabilidad y liquidez al productor, y frenaron inversiones potenciales en tecnología y valor agregado. El péndulo permanente de subir, bajar o eliminar retenciones generó además incertidumbre en el sector, dificultando la planificación a largo plazo. En lo político-social, pocas medidas han polarizado tanto como este impuesto. Las retenciones al agro se convirtieron casi en un símbolo: para un sector de la población representan solidaridad y modelo industrialista (que el campo “aporte” para el desarrollo del país), mientras que para otros encarnan el estatismo depredador y el castigo al que invierte y trabaja. La crisis de 2008 fue la máxima expresión de ese choque de visiones, cuyos ecos persisten hasta hoy en la grieta política argentina.
En este contexto histórico, el gobierno libertario de Javier Milei marca un giro sin precedentes en la política hacia el campo. Tras 20 años en que ningún gobierno (salvo parcialmente Macri) se apartó del todo de la herramienta de retenciones, Milei propone desandar completamente ese camino. Su decisión de bajar drásticamente las alícuotas –y prometer eliminarlas– no es solo un guiño económico, sino también ideológico: reafirma la visión de que el Estado debe reducir su injerencia en la economía y respetar la propiedad privada de los productores. En palabras del propio presidente, se trata de dejar atrás “un plan deliberado de la casta para exprimir al sector más pujante del país”. El alivio anunciado fue bien recibido por las entidades agrarias, que desde hace años reclamaban “retenciones 0”. De hecho, Milei inicia su mandato con una relación inmejorable con el campo, capitalizando un apoyo que antes estaba fragmentado entre partidos tradicionales.
En conclusión, la baja de retenciones anunciada por Milei en 2025 se inscribe como un momento histórico para la Argentina agroexportadora. Supone el fin de una era de confrontación constante entre el campo y el Gobierno por la renta agraria, y el inicio (al menos intentado) de una era donde el Estado nacional resigna ese protagonismo recaudatorio en pos de impulsar al sector privado. Habrá que observar de cerca los resultados. Por lo pronto, el campo celebra el cambio de rumbo como una reivindicación largamente esperada, mientras que en otros ámbitos persiste el debate sobre cómo compensar fiscalmente la pérdida de recursos y qué efectos tendrá en la economía general. Lo cierto es que, tras más de un siglo y medio de idas y vueltas con las retenciones, Argentina ensaya ahora un verdadero experimento libertario en su relación con el campo: un nuevo capítulo cuyo desenlace definirá en gran medida el futuro económico y político del país.
